צעד קדימה לפליטי אוקראינה, צעד אחורה לזכויות פליטים בישראל

בעקבות פרשת בעניין נצ'יפורנקו, פריביטקוב מיחקיב ווטיטוביץ'

פליטים מאוקראינה בקשו אשרה מסוג 2(א)(5) ובית המשפט המחוזי העניק להם אותה. אבל זו היא אשרה דלת זכויות, ש"הומצאה" על ידי המדינה כדי להתחמק ממחויבויותיה כלפי הפליטים מסודן ומאריתריאה, במקום למסד מערכת מקלט הוגנת ויעילה שתביא להכרה אינדיבידואלית בפליטים או, לחילופין, להסדיר מדיניות הגנה קבוצתית רשמית. כעת הפליטים מאוקראינה יצטרפו אליהם.

מאז תחילת המלחמה באוקראינה מקפידה שופטת בית המשפט המחוזי מיכל אגמון־גונן להתייחס ברצינות למחויבויותיה של ישראל כלפי פליטים בפסקי דינה הנוגעים לאזרחי אוקראינה השוהים בישראל. כתוצאה מכך היא קיבלה בשנתיים האחרונות מספר עתירות וערעורים של פליטים מאוקראינה נגד המדינה וזרועותיה. בהחלטתה בעניין נצ'יפורנקו, פריביטקוב מיחקיב ווטיטוביץ' מ־7 בפברואר 2024 (עמ"נ 42670–03–22, עמ"נ 32301–10–22 ורע"מ 13592–02­23), השופטת אגמון־גונן קיבלה את בקשת המערערים והורתה לרשות האוכלוסין וההגירה להעניק להם, ובנוסף לכך לכלל הפליטים מאוקראינה ששוהים בישראל, אשרות מסוג 2(א)(5).

אשרה על פי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל היא "רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה – עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה". מי שמקבל אותה מקבל ראשית צו הרחקה וצו משמורת מושהים. המדינה החלה לעשות באשרה זו שימוש נרחב בשנת 2008 כפתרון לחוסר רצונה להסדיר את מעמדם של פליטים מאריתריאה ומסודן שהחלו להגיע לישראל, במקביל לחוסר יכולתה להרחיקם למדינותיהם בשל עיקרון אי ההרחקה (non־refoulement). כיום מחזיקים באשרה זו עשרות אלפי "מוגנים מפני הרחקה", רובם מאריתריאה ומיעוטם מסודן ומאתיופיה (כמו גם אלפי מבקשי מקלט ממדינות נוספות שממתינים להכרעה בבקשותיהם למקלט). לאור תפקודה המביש של מערכת המקלט בישראל, בודדים מקרב פליטי סודן ואריתריאה הצליחו לקבל מעמד פליט אינדיבידואלי. רובם מחזיקים כבר שנים ארוכות באשרה זו, שהיא בעצם דף נייר שכלל לא נראה כמו אשרה.

לאורך השנים ובעקבות מאבקים ציבוריים ומשפטיים עיקשים, נפתח בפני מחזיקי 2(א)(5) מספר מצומצם (מאוד) של זכויות בריאות ורווחה, הותר להם לעבוד והוסר מעל האשרה הכיתוב המבלבל "רישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה", ששרד על גבי האשרות עוד שנים ארוכות לאחר שהמדינה הודיעה שמותר למחזיקיהן לעבוד. האפשרות לפתוח חשבון בנק, או האפשרות של ילדים להנפיק "רב קו" שמזכה בהנחת תלמיד בתחבורה הציבורית, הן רק שתי דוגמאות לזכויות שנשללו ממחזיקי האשרה, ושאילצו פעילים וארגונים לצאת למאבקים ארוכים וקשים כדי להשיגן.

קבלת אשרות מסוג 2(א)(5) תביא לשיפור מסוים במצבם של פליטי אוקראינה בישראל ממספר סיבות. ראשית, כבר מעל לשנתיים שוהים הפליטים בישראל כדין תחת הגנה מפני הרחקה, אבל ללא כל אשרה מודפסת בתוקף שתעיד על כך. בהיעדר תיעוד הם נתקלים תדיר בקשיים בבואם לממש את מעט הזכויות שהם זכאים להן – מול מעסיקים, בנקים, מרפאות "טרם" ועוד. קבלת האשרה ככל הנראה תקל על התנהלותם היומיומית. שנית, השופטת קבעה שכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל זכאים לקבל אשרה זו, בעוד שעד כה הסיוע הממשלתי המועט שניתן לפליטים (באמצעות מוקד "צו השעה") ניתן אך ורק לפליטים שנכנסו אחרי פרוץ המלחמה (24.2.2022). אזרחי אוקראינה ששהו בישראל ערב המלחמה נכללו במדיניות ההגנה מפני הרחקה, אך לא היו זכאים לשום סיוע. לראשונה מאז פרוץ המלחמה, אזרחי אוקראינה שנכנסו לישראל לפניה, והפכו לפליטים במקום ("sur place") עם פריצתה, יקבלו דבר מעבר להבטחת רשות האוכלוסין שלא להרחיקם מישראל. לבסוף, יש מספר זכויות (מצומצם, כמפורט בהמשך) שמחזיקי אשרה 2(א)(5) זכאים להן, ופליטים מאוקראינה, אפילו אלו שנכנסו לישראל אחרי פרוץ המלחמה, לא היו זכאים להן עד כה. מכל הבחינות האלה, פסק הדין מהווה צעד קדימה לפליטים מאוקראינה.

עם זאת, בקשתם של המערערים לקבל דווקא אשרה 2(א)(5) ולא רישיון ישיבה שמקנה להם את הזכויות שהם זכאים להן על פי דין, וסירובה של המדינה להשיב ברצינות לשאלות השופטת באשר לזכויות שאשרה זו נושאת עימה (ולזכויות שהיא לא נושאת), הביאו לתוצאה מצערת: מעמדם של אזרחי אוקראינה הושווה למעמדם של מי שכבר נקבע לגביהם בפסיקה שהם חיים תחת "ערפל נורמטיבי", דהיינו הפליטים מאריתריאה ומסודן ששוהים בישראל כדין מכח מדיניות הגנה מפני הרחקה כבר מעל 15 שנים. אשרה דלת זכויות, ש"הומצאה" על־ידי המדינה כדי להימנע ממחויבויותיה כלפי הפליטים מסודן ומאריתריאה, ושמדיניות המדינה כלפי מחזיקיה משתנה תדיר, זכתה לקיבוע ולהרחבה של מעגל מחזיקיה. כמו לפליטי אריתריאה וסודן, גם לפליטים מאוקראינה אשרה זו לא תקנה את הזכויות שהם זכאים להן על פי הדין הבין לאומי ולא תבטיח קיום מינימלי בכבוד על פי הדין הישראלי. זכויות אלו כוללות, בין היתר:

בריאות: בניגוד לכתוב בהחלטת השופטת אגמון־גונן, הבגירים שמחזיקים באשרה זו לא זכאים לשירותי בריאות ציבוריים (מלבד שירותי חירום בחדרי המיון בבתי חולים להם זכאי כל אדם בישראל). מעסיקיהם מחויבים לבטחם בביטוח בריאות, אך ביטוחים אלה הם פחותים בהשוואה לביטוח הבריאות הממלכתי, כוללים פחות כיסויים, לא מבטיחים רצף ביטוחי ועוד. חשוב מכל: ביטוחים אלה תלויים בהעסקה. לכן דווקא הפגיעים ביותר מקרב מחזיקי אשרה 2(א)(5), שאין ביכולתם לעבוד (כמו קשישים או בעלי מוגבלות), או שנאלצים לעבוד במשרות חלקיות ובלתי יציבות (כמו אמהות יחידניות), נותרים ללא שירותי בריאות. פסק הדין מצטט את באת כח המדינה שטוענת שלמחזיקי 2אשרה (א)(5) יש "הסדר עם קופת חולים" אבל קביעה זו היא, בפשטות, לא נכונה. המדינה שבה ומבטיחה בשנים האחרונות להסדיר את גישתם של זרים שאינם בני הרחקה לביטוח בריאות ציבורי, אך ההבטחות טרם מומשו. מי שחשב שהחלטת ממשלה 1212 תביא למימוש ההבטחות, התבדה עם פרסום תקנות ביטוח הבריאות הממלכתי שהותקנו בעקבות החלטת ממשלה זו. התקנות קובעות זכאות לביטוח בריאות עבור בני 65 ומעלה או 18 ומטה בלבד, וגם עבורם קובעות דמי השתתפות גבוהים להחריד שיהפכו את ההצטרפות להסדר לבלתי אפשרית עבור רוב הזכאים.

רווחה: זרים שאינם בני הרחקה מישראל זכאים להשמה חוץ ביתית (בלבד, כלומר אינם זכאים לסיוע בקהילה למרות עדיפותם הברורה של פתרונות כאלה), זאת מתוקף חוזר מנכ"ל 168 של משרד הרווחה, בנוגע לשלוש קבוצות סיכון (בלבד): דרי רחוב, בעלי מוגבלות ונפגעות אלימות במשפחה. לגבי הקבוצה האחרונה, ובעצם לגבי נפגעות אלימות במשפחה חסרות מעמד תושב ככלל, משרד הרווחה החל בשנים האחרונות לפתוח מספר שירותים נוספים (מעבר להשמה במקלט), אך התהליך רחוק מהשלמתו ונשים חסרות מעמד תושב שנפגעות מאלימות במשפחה עדיין לא מקבלות את אותו הסיוע שמקבלות נשים תושבות או אזרחיות.

קצבאות ביטוח לאומי: מחזיקי אשרות 2(א)(5) שמועסקים זכאים, כמו זרים מועסקים אחרים, לקצבאות משלושה סוגים (בלבד): תאונות עבודה, פשיטת רגל מעסיק, ואימהות (למעט קצבת שמירת הריון). כל יתר הקצבאות נמנעות מהם, לרבות קצבת נכות, קצבת ילד נכה, קצבת מזונות, ואף דמי אבטלה (ואפילו מענקי ההסתגלות והאכלוס שניתנו לאחרונה באמצעות הביטוח הלאומי למפוני יישובי העימות).

תעסוקה: תעסוקתם של מחזיקי אשרה מסוג 2(א)(5) מותרת בפועל (tolerated) אך האשרה אינה נחשבת אשרת עבודה. זאת לאחר שבשנת 2011 בית המשפט העליון עיגן בפסק דינו בפרשת קו לעובד את התחייבות המדינה שלא לאכוף על מעסיקים את האיסור על העסקתם של פליטי אריתריאה וסודן. הסדר מוזר זה הביא לאורך השנים לפגיעות רבות ונשנות בזכויותיהם כעובדים, פוגע באפשרויות התעסוקה שלהם ושם אותם מראש בעמדה מוחלשת אל מול מעסיקיהם. פסק הדין של בית המשפט המחוזי קובע שתינתן לאזרחי אוקראינה אשרה 2(א)(5) "הכוללת היתר עבודה", אבל אשרה 2(א)(5) באופן רשמי לא כוללת היתר עבודה. עד לא מזמן אף היה כתוב עליה במפורש שהיא לא מהווה אישור עבודה.

רשימה אינסופית של בעיות נוספות: הזכויות הנלוות לאשרה 2(א)(5), התדירות בה יש לחדשה, אופן חידושה, המספרים המזהים הכתובים עליה ואפילו מראה האשרה השתנו תדיר לאורך השנים. מדיניות הטלאים הזו, ומעמדה הלא רשמי של האשרה, מביאים לקשיים במיצוי הזכויות המעטות שמחזיקיה זכאים להן ובכלל בהתנהלותם היומיומית במדינה. כך, למשל, מחזיקי אשרה 2(א)(5) לא יכולים להוציא רישיון נהיגה, לפתוח תיק עוסק במס הכנסה, לקבל אישור היעדר עבירות מין במשטרה, לעסוק במקצועות שדורשים רישוי, לשלם בכרטיס אשראי, לבצע העברות בנקאיות, להשתמש באפליקציות תשלומים או בצ'קים, והרשימה עוד ארוכה.

השארתם של הפליטים מסודן ומאריתריאה עם אשרה 2(א)(5) במשך שנים ארוכות מפירה את אמנת הפליטים. לפי הפרשנות המקובלת לאמנה, הזכויות המנויות בה מחולקות לחמש דרגות זיקה. הדרגה החמישית והגבוהה ביותר כוללת זכויות השמורות לפליטים ששוהים במדינה יותר משלוש שנים ונוכחותם מותרת רשמית (officially sanctioned). הפליטים מאריתריאה וסודן עונים על שתי הדרישות הללו (וממילא על הדרישות של דרגות הזיקה הנמוכות יותר) ולכן זכאים לכלל הזכויות המנויות באמנת הפליטים. השארתם עם אשרה מסוג 2(א)(5), שמחריגה אותם מרוב הזכויות הסוציאליות הקיימות במדינה (בניגוד לסעיפים רבים כולל 21, 23 ו־24 לאמנה), שמביאה למגבלות רבות על העסקתם (בניגוד לסעיפים 17, 18), שמחריגה אותם מזכאות לסיוע משפטי (בניגוד לסעיף 16), שמאפשרת לתפיסת המדינה מגבלות על תנועתם (בניגוד לסעיף 26), שלא מאפשרת להם הנפקת מסמכי נסיעה (בניגוד לסעיף 28) ושחושפת אותם (לתפיסת המדינה) לגירוש בכפייה (כל עוד מדובר ביעד שאין בו סכנה לחייהם ולחירותם) (בניגוד לסעיף 32) – מפירה את אמנת הפליטים (כמו גם את הדין הישראלי ובפרט את הזכות לקיום מינימלי בכבוד). זו אינה שאלת משפטית תיאורטית: בחלוף שנים רבות של חיים נטולי זכויות קהילות הפליטים בישראל כיום סובלות מעוני, מחוסר ביטחון תזונתי בשיעורים מבהילים, מהסללה של ילדיהם לשולי השוליים של החברה הישראלית ומייאוש.

המבקשים בערעורים שקבלה השופטת אגמון־גונן התעלמו מנורות ההזהרה לגבי אשרה 2(א)(5) שמהבהבות כבר יותר מ־15 שנים. כתוצאה מכך, ההחלטה של השופטת אגמון־גונן, שאמנם מעניקה למערערים (ולכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל) את הסעד שביקשו, היא הזדמנות שהוחמצה להסיר את ה"ערפל הנורמטיבי" שהמוגנים מפני הרחקה בישראל סובלים ממנו, לדרוש מהמדינה לציית למחויבויותיה המשפטיות ולהבהיר את הפרוצדורות להחלה ולהסרה של הגנה קבוצתית ואת הזכויות שהיא כוללת. הערפל הזה מסוכן במיוחד לאור תפקודה המביש של מערכת המקלט בישראל, שכושלת לספק הגנה אינדיבידואלית לפליטים.

לא נראה שהמדינה מתכוונת לערער על ההחלטה, ומשרד הפנים כבר נקט בצעדים ראשונים להענקת אשרות מסוג 2(א)(5) לפליטי אוקראינה. האשרה ככל הנראה תביא הקלה מסוימת לחלק מהפליטים, וטוב שכך. עם זאת, בטווח הרחוק ההחלטה עלולה לתרום לקיבוע של אשרה נטולת זכויות ולהרחבת השימוש שהמדינה עושה בה כדי להתחמק מתיקון מערכת המקלט, מהענקת מעמד פליט לפליטים ומהסדרת מדיניות ההגנה הקבוצתית בישראל. תוצאה עגומה זו עומדת בניגוד גמור לדרך מכבדת הפליטים ומכבדת המשפט הבין־לאומי שהשופטת ביקשה להתוות. הרחבת מעגל הפליטים המחזיקים באשרה 2(א)(5) היא צעד אחורה לזכויות פליטים בישראל.