רוב התיקים נדחים, הדיינים תלויים בשר המשפטים: בית הדין שחורץ את גורל הזרים

28.12.22, בר פלג, הארץ

גירוש ועזיבה מרצון

הליכים משפטיים

מדיניות ממשלת ישראל

מערכת המקלט

קהילת מבקשי מקלט

האישה בכובע השחור נראתה מבולבלת. בין הפקקים, צפצופי המכוניות וחנויות האופנועים ברחוב מנחם בגין בתל אביב, היא חיפשה את בניין מספר 19. היא לא באמת רצתה להגיע אליו, אך לא היתה לה ברירה – חרב הגירוש מונפת מעל ראשה. היא מבקשת מקלט מסרי לנקה שנמצאת בישראל כבר כמה שנים ועבדה בסיעוד, סיפרה, יש לה ילד מאב ישראלי שהיא לא רוצה לעזוב. לבסוף מצאה את המקום שחיפשה, בניין משרדים מוזנח עם חזית מפויחת. מאחורי דלת עם קודן ניצב השלט "בית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל". שם, היא מקווה, תוכל לשפוך את לבה בפני הדיין ולזכות באישור להישאר בארץ.

מבקשי המקלט בישראל הם אמנם קבוצת הזרים המדוברת ביותר בשנים האחרונות, אך הם לא היחידים שענייניהם נדונים בפני בית הדין לעררים. מבקשי המקלט מהווים 40% מהמקרים, בין היתר כיוון שלבית הדין לא מגיעים תיקים העוסקים במבקשי מקלט סודאנים ואריתריאים, שזוכים להגנה קולקטיבית ושהמדינה נמנעת מלקבל החלטות בנוגע אליהם. מקרים אחרים הם של עובדי סיעוד שהאשרה שלהם פגה, זרים שבן זוגם ישראלי ונמצאים בהליך לקבלת מעמד בארץ, פלסטינים בהליך לאיחוד משפחות וחסרי אזרחות. המשותף לכולם: הגשת ערר על החלטות רשות האוכלוסין וההגירה.

בית הדין לעררים הוא אחד משני בתי דין לענייני אוכלוסין והגירה, לצד בית הדין לביקורת משמורת שנמצא בכלא גבעון. בניגוד לשאר בתי הדין והמשפט בישראל, הם לא חלק מהרשות השופטת אלא שייכים למשרד המשפטים. הפונים לבית הדין יכולים כיום לערער על החלטותיו לבית המשפט המחוזי, ואף להגיש בקשה לערעור נוסף בפני בית המשפט העליון. אך הזרים שעומדים בפני בית הדין לעררים עלולים לאבד בקרוב זכויות אלו. לפי הודעת הציונות הדתית, המפלגה סיכמה עם הליכוד על חקיקת חוק יסוד ההגירה, שאמור למנוע מהם להגיע לבית המשפט. לפי ההצעה, בית הדין לעררים יהפוך לכתובת הראשונה והאחרונה שלהם להגשת ערר על החלטות רשות האוכלוסין. ולפי תוצאות הדיונים שם עד כה, לא מדובר בבשורה חיובית עבור אלפי הזרים שפונים אליו בכל שנה.

אין דיון, הבקשה נדחית

האבולוציה של בית הדין החלה ב-2008, עם הקמת "ועדות ההשגה לזרים" במשרד הפנים, שנועדו לבצע מעין ביקורת שיפוטית – ראשונית ופנימית – על החלטות רשות האוכלוסין. המטרה היתה להקל על העומס בבתי המשפט המחוזיים, שהיו אז הכתובת של הזרים לערעור על החלטות הרשות. ב-2011 אישרה הכנסת להקים בית דין מקצועי שיאפשר "לקיים הליך, פשוט, יעיל ומהיר" ושיוכל "לסטות במקרה הצורך מסדרי הדין והראיות, לצורך קבלת הגמישות הנדרשת בהפעלת ביקורת שיפוטית". כעבור שלוש שנים הוא פתח את שעריו.

אולם גם בית הדין לא שינה משמעותית את התמונה, ורוב הבקשות המשיכו להידחות גם אחרי הקמתו. ברוב המקרים, כמו בוועדות ההשגה, הם אף נדחו בלי שהתקיים בהם דיון, אלא על סמך מסמכים כתובים בלבד. ב-2021, למשל, זה היה הגורל של 60% מהתיקים שהוגשו. לפי ראשת בית הדין, מיכל צוק-שפיר, נתון זה לא משקף את המציאות כיוון שתיקים רבים מסתיימים "מחוץ לכותלי בית הדין בגין הסכמות או מסיבות אחרות, למשל, כשהעוררים יצאו מישראל או שניתן מענה אחר לבקשתם".

אחד המינויים הטריים לבית הדין, איתיאל גבעון, סיפק בדיון שנערך החודש הסבר אחר. "אני מגיש בקשה למקלט ותוך יומיים נסגר התיק בפסק הדין", אמר לו עו"ד דוד טולמסוב, "אז תגידו שבית הדין לא עושה דיונים". על כך השיב גבעון: "אם נקבע דיון בכל תיק, גם לחמש דקות, כל מערער יקבל צו ביניים שיעכב את הרחקתו והם יישארו פה לשנתיים. במילים אחרות, זה לבוא ולפתוח את השערים של המדינה".

חלק לא קטן משאר התיקים נדחים אחרי דיון, ובסך הכל כ-75% מהבקשות נדחות או נמחקות. לפי דו"חות רשמיים ובקשות חופש מידע שהגיש "הארץ", בשנים 2021-2019 התקבלו 10% מהעררים שהוגשו ועוד 13.3% מהם נשלחו לבחינה חוזרת של רשות האוכלוסין. כ-76% מהתיקים בשנים האלה נדחו או נמחקו. לפי בית הדין, שיעור התיקים שנסגרו או נמחקו הוא 73%, והפער באחוזים נובע מכך שיש תיקים שהתקבלו בפועל, גם אם באופן רשמי הוחזרו לרשות האוכלוסין לבחינה מחודשת. עוד נמסר מבית הדין כי נתון זה דומה לבתי דין להגירה במדינות אחרות. מקור העוסק בתחום ציין לדוגמה את אירלנד וקנדה, שבהן לדבריו שיעורי דחייה דומים לישראל, אך בדיקת "הארץ" מראה כי גם שם המצב טוב לעומת ישראל. שיעור הדחייה באירלנד הוא 65% ובקנדה הוא 68%.

אחת הסיבות לשיעור הדחיות והמחיקות היא התפקיד המצומצם של בית הדין, שמקיים ביקורת שיפוטית מנהלית בלבד. בשל כך, הוא לא מותח ביקורת על המדיניות של רשות האוכלוסין. כך גם הדיינים תופסים את תפקידם. בשיחה עם "הארץ" אמר דיין לשעבר כי הוא לא סבור שתפקידו היה לקבוע קביעות עקרוניות.

דוגמה לערר שנמחק הוא של דניס, אזרח ישראלי שגר ברוסיה. לפני כמה חודשים הוא הגיע לנתב"ג עם אשתו ובנו, שנולד לפני שבני הזוג נישאו, אך המדינה סירבה להכניסם בטענה כי בכוונתם לעבור לגור בארץ. האישה והבן, שאינם אזרחי ישראל, נשלחו למתקן המעצר יהלו"ם בנתב"ג, שבו מוחזקים מסורבי כניסה ומורחקים הממתינים לטיסה, והושארו שם ארבעה ימים. עו"ד עידן מולדבסקי הגיש בשמם ערר שנדחה, ובית הדין לעררים קבע בהחלטת ביניים כי לא ייגרם נזק משמעותי לבני המשפחה אם יחזרו לרוסיה וימשיכו את הדיון משם. באותו יום הוגש ערעור על ההחלטה לבית המשפט המחוזי, שאישר לאישה ולבן להישאר בישראל בערבות בזמן שעניינם מתברר.

ביולי האחרון, חודש אחרי הגשת הערר, החליט בית הדין לעררים למחוק את הערר בנימוק שהוא "מיצה את עצמו" לאחר קביעת המחוזי. עו"ד מולדבסקי ערער על המחיקה בטענה כי יש להכריע בשאלה אם היה מוצדק למנוע את כניסת המשפחה ולהחזיקם במתקן כליאה. רשות האוכלוסין טענה כי מדובר בערעור תיאורטי, אבל שופטת המחוזי בתל אביב, מיכל אגמון גונן, קיבלה את הערעור וקבעה כי המדינה צריכה לשלם למשפחה הוצאות בסך 15 אלף שקל. לדבריה, "במקרים שבהם ניתן סעד זמני והערר לא נדון לגופו כי נמחק בטענה שהתייתר – נמנעת הביקורת השיפוטית על החלטות הרשות ובית הדין לעררים. ודאי שאין לאפשר מצב כזה, שאינו מתיישב עם שלטון החוק". אולם מדובר במקרה חריג שבכלל הגיע לפתחו של המחוזי – בשנים 2021-2019 הוגשו ערעורים על פסקי בית הדין ב-12% מהמקרים.

מחיקה אחרת היתה של הבקשה שהגישה מבקשת המקלט מסרי לנקה. הדיין הבהיר בדיון שהוא ידחה את בקשתה להיכנס לישראל, ולאחר מכן התיק נמחק בלי הכרעה. ההשלכות: היא צריכה לעזוב את ישראל תוך 30 יום.

נולד עמוס

בית הדין לעררים נולד עמוס. עם הקמתו, ועוד לפני שנפתח בו תיק אחד, הוא ירש מבתי המשפט המחוזיים כ-2,000 תיקים שהמתינו להכרעה. מאז נפתחו בו עוד 31,500 תיקים. בחמש השנים האחרונות מדובר ב-4,200 תיקים בכל שנה בממוצע, עליהם מופקדים 13 דיינים וכ-40 עובדים נוספים בשלוחות בירושלים, תל אביב, באר שבע וחיפה.

לעומס הזה יש השלכות משמעותיות על עבודת הדיינים. אורך ההחלטות שהם מקבלים, למשל, נובע בין היתר מהעומס הרב שניצב בפניהם. 66% מפסקי הדין שניתנו ב-2021 היו תמציתיים לפי הגדרת בית הדין, כלומר, פחות משלושה עמודים. במשרד המשפטים אמנם לא רואים בכך פגם, כל עוד פסק הדין מנמק את ההחלטה, אך לתמציתיות הזאת יש השלכות כאשר ההחלטה מגיעה לערעור. כך, למשל, קבעה השופטת תמר בר אשר מבית המשפט המחוזי בירושלים שדנה בספטמבר האחרון בערעור על דחיית בקשת מקלט של אזרח הודו שהגיש עו"ד יוסי כרמלי. "לא הובא מידע בסיסי על המערער, מתי הגיע לישראל, איך נכנס ומתי הגיש בקשת מקלט", כתבה השופטת, שציינה כי פסק הדין הוא "כמעט גנרי". היא הורתה לבית הדין לכתוב פסק דין מקיף והשיתה הוצאות על המדינה.

מקורות במערכת המשפט טוענים כי העומס נובע מסיבה אחרת לגמרי. לפי הערכות של מקורות במשרד המשפטים ושל דיינים שסיימו את תפקידם, כ-30% מהעררים על בקשות מקלט שנדחו נוגעים לזרים ממדינות שבהן אין רדיפה שלטונית. נתונים אלו לא כוללים את אוכלוסיות מבקשי המקלט הגדולות בישראל – סודאנים ואריתריאים. בקשות שכאלה נדחות ברשות האוכלוסין בהליך מהיר, כמעט על הסף, ומועברות לבדיקה מעמיקה רק במקרים מעטים, שבהם נראה כי ייתכן שיש נסיבות פרטניות מיוחדות. כך נעשה, למשל, בבקשות של אזרחי רוסיה ואוקראינה עד תחילת המלחמה או בבקשות של אזרחי הודו.

לדברי מקורות במשרד המשפטים, מבקשי מקלט אלו הם זרים שנכנסו לישראל כתיירים או כעובדים, שמנסים להאריך את שהותם בכלים משפטיים, תוך הסתמכות על איטיות המערכת המטפלת בבקשות. "הליך הבחינה של בקשות המקלט ברשות האוכלוסין כל כך מסורבל, שקשה לשים את האצבע על איפה בדיוק הם מפשלים", אומר דיין לשעבר, "אבל ברגע שאנשים מגישים בקשת מקלט הם קונים לעצמם שלוש שנים של שקט. ככה מרוויחים הרבה זמן. זו אחת הסיבות שהמערכת הזו טובעת". ודיין לשעבר אחר מוסיף כי "אלה תיקים שמוגשים לצורך ההגשה. כל תכליתם היא לנצל את מערכת בית הדין לעררים". התוצאות בהתאם: ב-2021 דחה בית הדין 88% מהעררים על בקשות מקלט וסוגיות נוספות הקשורות בהליכי המקלט שהגיעו לפתחו.

בקשה כזאת הגיש סאלם (שם בדוי, כמו של שאר מבקשי המקלט בכתבה), בן 34, שנמלט מחבל דארפור והגיע לישראל ב-2011. עשור לאחר מכן קבע בג"ץ כי המדינה נמנעה מלקבל החלטות בבקשות המקלט של הדארפורים ולכן יש להכריע בהן או להעניק למבקשים מעמד גורף. הפסיקה נגעה לבקשותיהם של 2,445 מבקשי מקלט שהגישו את בקשתם לפני יוני 2017. אלא שסאלם הגיש את בקשתו שבועיים לאחר המועד שבג"ץ קבע, ולכן הוא חסר מעמד, ועל כך הגיש ערר. בדיון בבית הדין הסבירו עורכי דינו כי הוא ניסה להגיש את הבקשה כבר ב-2014, וכתוצאה מטעות דפוס היא לא הוגשה בפועל. עד היום סאלם לא רואיין ברשות האוכלוסין.

"הוא ציין שהוא נרדף על בסיס אתני והותקף על ידי מיליציית הג'נג'וויד, שני דודיו נהרגו, הוא נעצר בעצמו בחרטום למשך שבועיים. הוא המשיך לגור בעיר אך לא ניתן לומר כי מדובר בחיים בטוחים", כתבה עורכת הדין שירה רצון, המייצגת את סאלם מטעם ארגון הסיוע לפליטים היא"ס. עו"ד דני גור מהלשכה המשפטית במשרד הפנים אמר בדיון כי כלל לא בטוח שסאלם הוא מדארפור כיוון שמספר הדרכון שלו "לא משויך לסודאנים" במערכות רשות האוכלוסין.

"אם אחזור, תהיה לי בעיה בסודאן", אמר סאלם בדיון. לדבריו, הוא לא הצליח להגיש את הבקשה ב-2017, אף שהגיע למשרדי רשות האוכלוסין במשך שלושה ימים בשעה שתיים לפנות בוקר בניסיון להגיש בקשה. "אבל עבדו שם רק שלוש שעות ביום ולא הצלחתי. היו אומרים 'תלכו ותחזרו מחר'". שבוע אחרי הדיון קבע הדיין אסף נועם כי המדינה השתהתה בטיפול בבקשות של סאלם ושל דארפורים נוספים שהופיעו לפניו באותו שבו, וכי עליה לדווח לבית הדין תוך 120 יום מה המדיניות שלה בעניין. הוא לא נתן מעמד ארעי למבקשים, והם נותרו חסרי מעמד.

בדיון הבא עמד מאיר, ישראלי שמבקש להאריך את הוויזה של עובדת הסיעוד של אמו, בת 94. היא ניצולת שואה, "צועקת מדי פעם", כהגדרת בנה, שמספר שבמשפחה מתקשים למצוא עובדי סיעוד להישאר איתה. "עד שמצאנו את העובדת הזאת לקח זמן", סיפר, "אימא שלי אוהבת אותה מאוד, היא כמו הבת שלה". לדבריו, עזיבתה עלולה לקצר לאמו ולאביו את חייהם. "אני מבקש מבית הדין לתת זמן להורים שלי בסוף דרכם", הוסיף. הדיין רמז לרשות האוכלוסין שעליה להתחשב במצב, אך שבועיים לאחר מכן דחה את הערר וקבע שהעובדת תצא מישראל עד סוף ינואר. האם תיאלץ למצוא עובדת סיעוד חדשה.

דין וחשבון לשר המשפטים

אחד ההבדלים בין בית הדין לעררים לבתי המשפט הוא מינוי הדיינים. בעוד ששופטים נבחרים על ידי הוועדה לבחירת שופטים ומקבלים את המינוי עד לפרישתם לפנסיה, דייני בית הדין ממונים על ידי שר המשפטים לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות להאריך את כהונתם בחמש שנים נוספות.

דיינים בעבר ובהווה ששוחחו עם "הארץ" סבורים כי שיטת זו עלולה להוביל לאפקט מצנן שעשוי לרפות את ידיהם בעת כתיבת החלטות. במאמר שפרסם הדיין דותן ברגמן ב-2019, לסיכום חמש שנים לפועלו של בית הדין, הוא הדגיש כי מדובר באנומליה. "הליך המינוי נשלט רובו ככולו על ידי הרשות המבצעת, שעל החלטותיה הדיין נדרש לערוך ביקורת שיפוטית", כתב, "שנית, המינוי הוא לקדנציה בת חמש שנים הניתנת להארכה על ידי שר המשפטים. קרי, לא זו בלבד שהדיין אינו נהנה מקביעות המשרה, באופן העשוי להגביר את אי-התלות, אלא שהמנגנון המאפשר הארכת הכהונה עלול חלילה ליצור מראית עין של תלות בשר הממנה גם לאחר המינוי".

דיין שכיהן בעבר בבית הדין סיפר ל"הארץ" כי שילם בתפקידו כי לא היה מוכן ליישר קו עם המצופה ממנו. "החטא הקדמון הוא שבית הדין נמצא תחת משרד המשפטים, ששייך לרשות המבצעת, ולא תחת הרשות השופטת". לדבריו, "היו בעבר ניסיונות להתערבות בוטה בשיקול הדעת של הדיינים לא תמיד זה היה מגיע אל הדיינים עצמם. חוויתי את הלחצים האלה בעצמי, ודיינים היו מפחדים על המשך המינוי שלהם. זו בעיה".

בשנה שעברה דן בג"ץ בעתירת ארגוני זכויות אדם בנוגע לאופן מינוי הדיינים. בדיון בבית המשפט אמרו נציגי המדינה כי בכוונתה לתקן את המצב ולפרסם "בקרוב" תזכיר חוק. השופטים מחקו את העתירה אך אמרו לעותרים כי הם מוזמנים לעתור שוב אם לא תהיה התקדמות ממשית בחקיקה בתוך שמונה חודשים. לפי הצעת החוק שהוצגה לעותרים מהאגודה לזכויות האזרח, הדיינים ימונו לתקופה אחת של שבע שנים במקום לשתי תקופות של חמש שנים. שנה וחצי לאחר הדיון בבג"ץ, באגודה שוקלים לעתור שוב.

"בתי המשפט תמיד אומרים 'אין לשופט מורא אלא מהדין'", אומר עו"ד ידין עילם שעוסק בדיני הגירה ובמשפט מנהלי. אולם, לדבריו, אין זה המצב בבית הדין לעררים. "בעיניי הבעיה הכי גדולה היא שבבתי הדין לא מכהנים שופטים", הוא אומר, "יש לזה המון השלכות. המצב הקיים מוביל לכך שאם בחמש השנים הראשונות הדיין לא ימצא חן בעיני השר אז לא יאריכו לו את הכהונה. מצד שני, אם יאריכו, הדיינים יבינו שכך מצפים מהם לשפוט. כשקמו בתי הדין חשבנו שזו תהיה בעיה תיאורטית, אבל זה מעשי מאוד".

כך, למשל, כהונתם של שני דיינים שמונו בזמן שרת המשפטים ציפי לבני לא הוארכה. לדברי עילם, הדיינת שרה בן שאול ויס ויתרה על קדנציה נוספת והדיין אלעד אזר קיבל משרת המשפטים איילת שקד הודעה כי לא יזכה להארכת כהונה. דיין לשעבר מסביר: "מי שלא התיישר, מצא את עצמו בחוץ". דיין אחר מוסיף כי הלחצים אינם בהכרח ישירים, אך לכולם ברור שהקידום או הארכת הכהונה תלוי בשביעות הרצון של הדרג הפוליטי. "כל אחד וכוח העמידה שלו", הוא אומר. בבית הדין אומרים בתגובה כי הדיינים זוכים לעצמאות שיפוטית.

נמרוד אביגאל מארגון היא"ס מוסיף כי בית הדין לא נותן סעד יעיל בניסיון למנוע את הזמן הממושך שלוקח לרשות האוכלוסין לטפל בבקשות מקלט. "כיום, רוב מי שפונה לבית הדין מוצא את עצמו מוחזר למשרד הפנים", הוא אומר, "זה מעגל שוטה שרבים אינם יכולים לממן את הייצוג הנמשך בו".

דיין לשעבר ששוחח עם "הארץ" הסביר כי בתקופתו, למרות עומס התיקים, רשות האוכלוסין נדרשה לתת דין וחשבון על כל פעולותיה ומעט תיקים היו נמחקים. "כשעתירות נמחקות התיק נשאר באוויר. כשיש כל כך הרבה עתירות שנמחקות אנשים לא מקבלים צדק וזו שערורייה", הוא אומר.

תיקים ספורים מתקבלים

בדיקה שערך "הארץ" בעבר בנוגע לעררים דחופים של פליטים מאוקראינה על סירוב להכניסם לישראל הראתה כי הכרעותיהם של שני דיינים היו מעין תמונת מראה אלה לאלה. הדיין אסף נועם דחה עשרה מתוך 13 העררים שהגיעו אליו והדיינת רחל שרם קיבלה את הערר ב-16 מתוך 17 הבקשות שבהן דנה.

כעת בדק "הארץ" כיצד פסקו חמישה מהדיינים מבית הדין לעררים בירושלים. בית דין זה דן בעררים על החלטות מנכ"ל רשות האוכלוסין שעוסק בתיקים מהותיים יותר. מתוך 244 תיקים שנבדקו התקבלו 13, נמחקו 87 ונדחו 144. הבדיקה התמקדה ב-50 התיקים האחרונים בהם דנו ארבעה מהדיינים, ואת כל התיקים שבהם דנו שני דיינים חדשים יותר. הדיין אסף נועם דחה 37 תיקים, מחק 12 וקיבל אחד. הדיין חנניה גוגנהיים דחה 37 תיקים, מחק 13 ולא קיבל אף אחד. הדיין שלומי ויזן דחה 43 תיקים, מחק שניים וקיבל חמישה. הדיין מיכאל זילברשמדיט מחק 30 תיקים, דחה 13 וקיבל שבע מהבקשות. הדיינים יוסף ברדא ורוחמה סיני הספיקו לדון עד כה בכ-20 תיקים: ברדא מחק 12 תיקים ודחה 12 אחרים, וסיני דחתה 8 עררים ומחקה 12. שניהם לא קיבלו אף ערר שהוגש על החלטת רשות האוכלוסין. דיינת נוספת היא רחל שרם, שקיבלה ארבעה מ-50 התיקים האחרים שבהם דנה, אך השאר נמחקו בעקבות שינויי חקיקה או החלטות בג"ץ.

מבית הדין לעררים נמסר בתגובה: "בתי הדין לעררים הינם ערכאת ביקורת שיפוטית מנהלית, בעלת מומחיות ייחודיות בנושאי כניסה לישראל, אזרחות ומעמד. דייני בתי הדין נהנים מעצמאות שיפוטית, ובהתאם לחוק, הם מקיימים ביקורת שיפוטית בהתאם לעילות הסמכויות והסעדים במשפט המנהלי. בתי הדין מכריעים במקרים המונחים לפניהם, אך הפסיקה הכירה באפשרות הקיימת להם להכריע אגב המקרים הפרטניים בשאלות עקרוניות, והם אכן נוהגים כך מעת לעת. אשר לטענות בדבר מיעוט דיונים, בהתאם לחוק הכניסה לישראל, בתי הדין רשאים להכריע בערר על יסוד הכתוב, ככל שאין בכך כדי לפגוע בעשיית הצדק בעניין שלפניהם. קיימות גם ערכאות מקבילות בעולם בהן ההכרעה היא על יסוד הכתוב בלבד. כיוון שמדובר בערכאת ביקורת בעלת סמכות שיפוטית, אין בידינו להתייחס לטענות בדבר תוצאות ההליכים. בבתי הדין ניתנים החלטות ופסקי דין מנומקים, הנתונים לביקורת ערכאות הערעור".

לקריאת כתבת המקור