חוות דעת של פורום ארגוני הפליטים ומבקשי המקלט בישראל בנוגע לדברי חקיקה המסכנים את חייהם של מבקשי המקלט והפליטים החיים בישראל

חוות דעת של פורום ארגוני הפליטים ומבקשי המקלט בישראל בנוגע לדברי חקיקה המסכנים את חייהם של מבקשי המקלט והפליטים החיים בישראל

הצעת חוק גירוש מיידי של מסתננים התומכים במשטר מדינתם, התשפ"ה–2024, מס' פ/5255/25 של חה"כ יוליה מלינובסקי

טעמי חוות הדעת:

1. הצעת החוק מבקשת להציג "פתרון", לסכסוכים אלימים שפרצו בקרב מבקשי מקלט מאריתריאה בשנים האחרונות. אלא שזו מתעלמת מהרקע לסכסוך, מחובות המדינה כלפי כלל האוכלוסייה שמעטים ממנה לקחו חלק בסכסוך ומפתרונות מתבקשים ודרושים למצוקתה של כלל אותה אוכלוסייה. כפי שכבר התרענו בעבר, ממשל אריתריאה הרודני והדכאני מפעיל לחץ ואיומים על מבקשי מקלט אריתראים בישראל. מבקשי המקלט, במשך למעלה מעשור אינם זוכים למעמד ולזכויות שמגיעות להם בישראל ומוצאים עצמם גם בישראל ללא הגנה שהם זכאים לה. הצעת החוק אינה מספקת פתרונות הולמים לכל אלה, אלא מאפשרת גירוש המוני ושרירותי, שמפר את חובותיה של המדינה. נפרט:

הצעת החוק מפרה את מחויבות המדינה לאמנת הפליטים:

2. מדינת ישראל חתמה על האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951,[1] אשררה אותה בשנת 1954 ואף הצטרפה אל הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים משנת 1967 הנלווה לאמנה.[2] הוראות האמנה והפרוטוקול לא עוגנו בחקיקה פנימית, אך אין חולק כי המדינה מחויבת בהן.[3] כמו כן, חלה על המדינה החזקה הפרשנית הפסיקתית המכונה חזקת ההתאמה – שלפיה יש לפרש את החוק הישראלי ככל הניתן באופן העולה בקנה אחד עם הדין הבינלאומי.[4]
3. לחובה להסדיר את מעמדם של פליטים, נוסף עיקרון משלים נוסף, המוכר בדין הבינלאומי ומעוגן בדין הפנימי בישראל, הוא עיקרון ה-Non-Refoulement, עיקרון אי-ההחזרה, שלפיו אין לגרש אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו או לחירותו.[5]
4. במשך השנים המדינה החילה הגנה קבוצתית מפני הרחקה לאזרחי מדינות מסוימות בשל המצב בהן, כגון סודן, אריתריאה ואוקראינה. חרף ההגנה שניתנת לאזרחי אותן מדינות מפני הרחקה, חלה מדיניות מכוונת של השארת מבקשי המקלט בלימבו חוקי – הם אינם מגורשים, אך הם חיים ללא מעמד ועם אשרה דלת זכויות שאינה מאפשרות קיום ראוי.
5. בעניינם של אזרחי אריתריאה, המדינה עצמה ובתי המשפט הכירו במשך השנים בסכנות הנשקפות לאזרחי אריתריאה אם יגורשו לארצם, ובהפרה הנרחבת של זכויות אדם במדינה. כפי שתואר בפסיקה:

"אריתריאה היא מדינה שהוכרה כעצמאית בשנת 1993 לאחר שלושים שנות מאבק עם אתיופיה. מאז הוכרה כעצמאית לא נערכו בחירות דמוקרטיות באריתריאה ונשיא המדינה, המכהן גם כראש הממשלה וכמפקד העליון של הצבא, עודנו בתפקידו החל משנה זו. האסיפה הלאומית של אריתריאה מורכבת ממפלגה אחת בלבד (PDFJ). על פי דו"חות של האו"ם, קיימת הפרה עקבית ונרחבת של זכויות אדם על ידי הממשל. הפרות אלו כוללות הוצאות להורג ללא משפט; מדיניות של ירי על מנת להרוג, המכוונת למי שמנסה לצאת מגבולות המדינה; היעלמויות של אזרחים ומעצרים שלא נמסרים למשפחות; מאסרים ומעצרים שרירותיים; שימוש נרחב בעינויים פיזיים ופסיכולוגיים במהלך חקירות של המשטרה, הצבא וכוחות הביטחון; תנאי מאסר לא אנושיים; שירות חובה צבאי לתקופה ארוכה ובלתי מוגבלת שבמהלכו נעשה שימוש בעונשים אכזריים המובילים אף להתאבדויות; אי כיבוד זכויות אזרח כגון חופש הביטוי, האסיפה, ההתאגדות, חופש הדת והתנועה; אפליית נשים ואלימות מינית; הפרת זכויות ילדים, כולל גיוסם של ילדים ועוד".[6]

6. בהתאם לכך מוחל בישראל מזה שני עשורים עקרון אי-ההחזרה על אזרחי אריתריאה לארצם, ומשרד הפנים שב והצהיר על מדיניותו, שלפיה אזרחי אריתריאה אינם מורחקים לארצם.

ראוי להזכיר, כי באפריל 2018, בנוכחות שר הפנים דאז וראש רשות האוכלוסין וההגירה דאז, הודיע ראש הממשלה, כי הושג הסכם עם נציבות האו"ם לפליטים, שלפיו כמחצית מאזרחי סודן ואריתריאה בישראל יוכרו כפליטים במדינות אחרות באמצעות נציבות האו"ם לפליטים והנותרים יקבלו רישיונות ישיבה, שיאפשרו להם להתקיים בכבוד ברחבי הארץ. פחות מיממה לאחר ההודעה על ההבנות האמורות, חזר בו ראש הממשלה מהודעתו, הגם שנציבות האו"ם לפליטים שבה והדגישה מאז, כי המתווה עודו עומד על הפרק מבחינתה.

7. הצעת החוק מתעלמת מחובות המדינה לפי עקרון אי-ההחזרה, ומאפשרת הרחקה של אנשים למדינה שאין מחלוקת כי היא מפרה זכויות אדם בסיסיות, באופן שמציב את חייהם וחירותם של האנשים הללו וילדיהם בסכנה ממשית. הצעת החוק אינה כוללת כל מנגנון לבחינת הסכנות, כנדרש בהתאם לאמנה. הצעת החוק אינה מבוססת על כל מחקר או סקירה, המבססים את ההנחה כי למי שנתפס בישראל כ"תומך משטר" לא נשקפת סכנה באריתריאה. זאת, אף שהליכים הנוגעים למדיניות אי-הרחקה קבוצתית דורשים חוות דעת מפורטות מטעם משרד החוץ ומשרד המשפטים.[7]
8. ונדגיש: עקרון אי-ההרחקה חל על כל סמכות שלטונית שעניינה גירוש אדם מישראל,^[8] והוא חלק מהמשפט הבינלאומי המנהגי המחייב.^[9] בנוסף, עקרון אי-ההחזרה גם מעוגן ב"נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" של רשות האוכלוסין.^[10] בהתאם לו, הרחקה של אזרחי אריתריאה לארצם, בהיעדר כל בטוחה לשלומם אם יורחקו, מהווה הפרה של האיסור על הרחקתם.

הצעת החוק עוקפת את החובה לבחון בבקשות מקלט:

9. הליך הבחינה להכרה באדם כפליט, נערך בעבר בישראל על ידי נציבות האו"ם לענייני פליטים (UNHCR). בשנת 2008 החל תהליך הדרגתי של העברת הטיפול בבקשות המקלט לידי משרד הפנים, וכיום הבקשות נבחנות בשלב הראשון על-ידי יחידת הטיפול במבקשי מקלט, תחת רשות האוכלוסין וההגירה והמלצותיה מועברות לוועדה בין-משרדית מייעצת לשר הפנים שקמה לעניין זה, שבה חברים נציגים של משרד החוץ, משרד המשפטים ומשרד הפנים, שמעבירה את המלצתה להחלטת השר. נציין, כי עד לסוף שנת 2012, אזרחי אריתריאה וסודן לא יכולים היו להגיש בקשות מקלט כלל, בטענה שהם "מוגנים מפני הרחקה" כקבוצה ולכן אין טעם לבחון את בקשות המקלט הפרטניות שלהם.[11] גם כאשר נפתחה הדלת להגשת בקשות מקלט, הטיפול בהן התאפיין בגרירת רגליים ובבחינה לא הוגנת של הבקשות. אחוז ההכרה בפליטים בישראל עומד על 0.06%[12] ומרבית הבקשות טרם נבחנו, בחלוף עשור מהגשתן.[13]
10. קצב ואופן הטיפול בבקשות מקלט בישראל היו מושא לביקורת קשה מצד גורמים רבים, בין-לאומיים ומדינתיים ובהם מבקר המדינה[14] ובית המשפט העליון.[15] בדו"ח המבקר המוזכר, התריעה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עוד בשנת 2017, כי "יש קושי משפטי של ממש להגן על קצב הטיפול בבקשות מקלט, בייחוד של מבקשי מקלט מאריתריאה ודארפור."[16] בישראל, מבקשי ספורים הוכרו כפליטים, בעוד שבמדינות אחרות, כולל מדינות האיחוד האירופי, שיעור ההכרה במבקשי מקלט, לדוגמה מאריתריאה הוא מעל ל-80%. כמו כן, אחוז ההכרה הממוצע של פליטים מאריתריאה באיחוד האירופי עמד על 46% בשנת 2023, כלומר 46% ממי שהגישו בקשות למקלט באיחוד האירופי קיבלו הגנה ומעמד בשנה החולפת.[17] גם משך הלנת הבקשות בישראל הוא חריג מאוד. לשם השוואה, על-פי הדירקטיבה האירופית מדינות האיחוד צריכות ברגיל להכריע בבקשות מקלט תוך ששה חודשים.[18] כאמור, זה אינו המצב בענייננו.
11. מציאות זו, של מערכת מקלט שאינה מתפקדת ואי בחינה של בקשות המקלט, היא המאפשרת את ניצול המערכת לרעה על ידי מי שייתכן, כי אינם עונים על המאפיינים של מבקשי מקלט. חשוב להבהיר – בחינה יסודית של בקשות מקלט היא מחובותיה של מדינת ישראל גם כשמערכת המקלט מנוצלת לרעה. הפתרון אינו גירוש שרירותי, אלא בחינה ראויה, הוגנת ויעילה של בקשות מקלט והכרעה בהן.
12. הצעת החוק למעשה משמשת כ"מסלול עוקף" לנוהל הטיפול במבקשי מקלט, ואינה מבחינה בין מי שהגיש בקשת מקלט ובהתאם לדין, לנהלי הרשות ולמשפט הבינלאומי, אסור להרחיקו כל עוד בקשתו נבחנת, לבין מי שבקשתו נדחתה או שלא הגיש בקשה למקלט. בתי המשפט הכירו בזהירות הנדרשת בבחינת בקשות מקלט, שכן "הזכויות המוטלות על הכף במסגרת בחינת בקשתו של אדם למקלט הן זכויות האדם הגרעיניות והבסיסיות ביותר, ובראשן הזכות לחיים, הזכות לשלמות הגוף והזכות לחירות. קבלת החלטה שגויה בנדון יכולה להביא לתוצאות הרות אסון – גירושו של אדם למקום שבו הוא צפוי לרדיפה ונשקפת סכנה לחייו או לחירותו."[19] כמו כן, קבעו בתי המשפט, כי לא ניתן לדלג על שלבים או לאפשר "קיצורי דרך".[20] מובן שראוי לייעל ולקדם את הטיפול בבקשות מקלט, ואנו עמדנו בפניות קודמות על מספר רב של כלים הדרושים לשם כך. אולם שאלת האפשרות להחזיר מבקש מקלט לארצו חייבת לעבור דרך הליך המקלט.
13. בשתי הסוגיות הנ"ל חשוב להביא גם את עמדת נציבות האו"ם לפליטים, אשר הצעת החוק נסמכת עליה באופן שגוי ומטעה. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב: "ביום 4 בדצמבר 2024, התקיים דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא זה. במהלך הדיון ציינה נציגת נציבות האו"ם לפליטים, ג'יין ויליאמסון, כי במידה וקיימות ראיות ברורות לכך שמבקש מקלט תומך במשטר מדינתו, אין בסיס לטענה כי הוא נתון בסכנת חיים ולכן אין מניעה להחזרתו לארצו."[21] הדברים המיוחסים לנציגת נציבות האו"ם לפליטים, נאמרו על ידי יו"ר הוועדה, חה"כ יעקב אשר,[22] כפרשנות שלו לדבריה של נציגת נציבות האו"ם. מדובר בניסיון לבסס את הפרקטיקה המוצעת בהצעת החוק, לכאורה תוך הישענות על עמדת נציבות האו"ם לפליטים, שלפיה ניתן יהיה לגרש את ה"מסתננים" המזוהים כתומכי משטר לפי התנאים הנזכרים בהצעת החוק. ואולם דבריהן של נציגות נציבות האו"ם לפליטים, כפי שהם מופיעים בפרוטוקול הוועדה מציירים תמונה שונה לחלוטין. בהתייחסות לכינוי מבקשי המקלט והפליטים כ"מסתננים", נאמר כך: "מדובר במבקשי מקלט ופליטים, ששוהים כאן בישראל כחוק. החוק נותן להם אשרה כזו ואשרה אחרת. אולי זו לא האשרה הכי טובה, אבל זאת אשרת שהייה והיא אשרה חוקית."[23] עוד נאמר "הם חיים כאן תחת הגנה בין לאומית. במסגרת ההגנה הבין לאומית הזאת אם מישהו מהם מבצע פשעים, עובר על החוק במדינת ישראל, הוא נתון לעמוד לדין על פי החוק במדינת ישראל. הוא לא מעל החוק, החוק לא פוסח עליו. מכאן ועד לגירוש למדינת המוצא יש דרך ארוכה".[24] היינו, הדברים שנאמרו על ידי נציבות האו"ם לפליטים בוועדה, שונים בתכלית מן התמונה שניסו לצייר מציעי החוק בדברי ההסבר. בוועדה השוו חברי הכנסת בין המצב בישראל למצב באירופה, ובתגובה נציגת נציבות האו"ם הבהירה שיש להבחין בין מדינת ישראל לבין מדינות אירופה, שבהן הבקשות של מבקשי המקלט נבחנות ומעמדם מוכרע.[25] לעומת ישראל, שבה כידוע מערכת המקלט אינה מתפקדת ואין הכרעה בנוגע למעמדם של מבקשי המקלט. כן נאמר על ידי נציגת נציבות האו"ם, כי: "מבקשי מקלט ופליטים כפופים לחוק ומחויבים לציית לו גם במדינת המקלט."[26] ואכן, על כך אין חולק. יש למצות את הדין עם כל אדם שמבצע עבירה, בין אם הוא אזרח ישראלי ובין אם הוא מבקש מקלט, ככל שנמצאו ראיות ברורות לכך שאותו אדם ביצע את העבירה.

הגדרת "תומך משטר" בחוק עמומה ופשטנית:

14. הצעת החוק מגדירה "תומך משטר" כ"מסתנן שהביע תמיכה ישירה או עקיפה במשטר מדינתו, לרבות הצהרה פומבית בתמיכה במשטר או קיום קשרים מהותיים עם נציגי מוסדות השלטון". מדובר בהגדרה כללית, אף שדברי ההסבר לחוק מתארים אך מקרה מסוים של אזרחי אריתריאה. הגדרה כללית ועמומה זו אינה הולמת את מורכבות הזכאות להגנה בינלאומית. כך למשל, אזרחית חוף השנהב, שמפחדת לשוב לארצה מפני בני משפחתה שיכפו על בנותיה השחתת איברי מינן, זכאית להגנה ללא כל קשר לעמדתה (תמיכה/התנגדות) למשטר בארצה.[27]
15. אף בעניינם של אזרחי אריתריאה, בחינה קפדנית של אופיו של המשטר בארצם, היה מלמד בנקל כי חלק ממי שנתפסים כ"תומכי משטר", למעשה נסחטים ומאוימים על ידי המשטר בארצם, שכופה עליהם להשתתף באירועים מטעמו, באמצעות השגרירות בישראל ושלוחותיה. אנו פנינו בעניין זה, ואף תיארנו כיצד במדינות אחרות סגרו את השגרירות בשים לב להתנהלות מסוג זה.[28]
16. הקהילה האריתראית בישראל, מונה כ-24,000 אריתראים וילדיהם, שנסו על חייהם ונאלצו לברוח ממשטר רצחני, במטרה לקבל מקלט במדינה שתאפשר להם חיים בטוחים. מבקשי המקלט עצמם, מבקשים תדיר הגנה מרשויות האכיפה מפני שלוחות של המשטר ושל שגרירות אריתריאה בישראל, אך נתקלים במקרה הפחות גרוע באוזלת יד של המשטרה ובמקרה הגרוע יותר, בהתעלמות מכוונת ואי מתן הגנה הולמת. המורכבות בהבחנה בין מי שעונים על הקריטריונים של מבקשי מקלט לפי אמנת הפליטים, לבין מי שקיימות לגביו ראיות שלפיהן אין לו צורך במקלט, היא בדיוק מסוג הנושאים שיש לבחון במסגרת בקשת מקלט, ולמשטרה אין כל מומחיות רלבנטית לעניין זה או סמכות לקבל החלטות בבקשות מקלט.
17. על הסכנה שבהפקדת סוגיות הנוגעות להגנה בינלאומית בידי המשטרה, אפשר גם ללמוד מהתנהלותה סביב האירועים שהחלו ב"פסטיבלי השגרירות" שהתקיימו בתל אביב, והובילו למהומות ובעטיין למעצרי שווא רבים. ביום 2 בספטמבר 2023 התרחשו האירועים המדוברים. ארגוני זכויות אדם ומבקשי המקלט בעצמם, התריעו בפני משטרת ישראל מבעוד מועד על הסיכון בעריכת האירועים הללו ואף הגדילו לעשות ונפגשו עם נציגי המשטרה בבקשה להורות על ביטול האירועים ואולם בקשותיהם לא נענו. ביום המחרת, 3 בספטמבר 2023, דווח שמוחזקים 53 עצורים בידי המשטרה.[29] מרבית המעצרים היו מעצרי שווא של חפים מפשע. חלק מן העצורים נעצרו בבתי החולים, חלק אחר נעצרו כמספר ימים ואף חודשים לאחר האירוע ובהיעדר ראיות הקושרות אותם לביצוע עבירות כלשהן.[30] אחרים כלל לא השתתפו בהפגנות ולא הזדהו פוליטית עם מי מהצדדים. מספר מבקשי מקלט נעצרו רק משום ששוטרי מרחב ת"א החזיקו בפרטיהם ובמספרי הטלפון שלהם. למרבה האבסורד, מדובר במעצר של מבקשי המקלט שפנו מיוזמתם לתחנת המשטרה (וכך המשטרה קיבלה את פרטיהם) כדי להפציר במשטרה לבטל את האירועים.[31] רבים מהם עברו שימועים לפני ביטול רישיון ישיבה ושימועים לפני הוצאת צו הרחקה ומשמורת.[32]
18. כל הדוגמאות לעיל, מצביעות על כך שהצעת החוק המבקשת להסתמך על חוות דעת של משטרת ישראל ושל רשות האוכלוסין, אינה יכולה לעמוד. המשטרה במקרים המתוארים, לא הצליחה לזהות מי האדם העומד מולה ולכן עצרה את האנשים הלא נכונים. מחדלי המשטרה הובילו לפגיעה חמורה בזכויות יסוד. החלטות מעצר הועתקו מתיקים של עצורים מסוימים לעצורים אחרים, תיקי מעצר הועברו ללא דוחות פעולה או עם דוחות פעולה המכילים מידע על אודות עצורים אחרים ומבקשי מקלט שאין להם ולו קשר מינימלי לאירועים המתוארים, ורבים נעצרו ונכלאו כאשר לא קיים נגדם בדל של ראיה.[33] אין לעגן פרקטיקה שהוכח כי יישומה לקוי, שמובילה לפגיעה בזכויות אדם בסיסיות ובהן הזכות לחופש התנועה והזכות לחירות. המשטרה אינה מוכשרת לביצוע ההבחנה המתבקשת ועל זו להתבצע אך ורק על ידי מי שהוכשרו לכך במסגרת בחינת בקשות המקלט ולא על סמך חוות דעת משטרתית. המנגנון כבר קיים והבעיה היא באי יישום שלו במשך שנים. יצירת מנגנון עוקף מנוגדת לאמנת הפליטים ולדין הישראלי ותוביל לסיכון חייהם של מי שזכאים היו לקבל הגנה אם בקשת המקלט שלהם הייתה נבחנת.

פליטים ואנשים הזכאים להגנה – לא מסתננים:

19. בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם, יש להעיר שתי הערות כלליות על הצעת החוק. ראשית, ההצעה מבקשת להתפרץ אל תוך ואקום חקיקתי. במשך שנים נמנעת מדינת ישראל מבחינת בקשות מקלט וממתן מעמד פליט למי שהיו זכאים לו אם בקשת המקלט שלהם הייתה נבחנת באופן כן. אי ההסדרה החקיקתית, מותירה את מבקשי המקלט, נתונים למרותם של נהלי משרדי ממשלה שונים, המשתנים חדשות לבקרים ובמקרה ספציפי יחיד – למרותן של תקנות שמדירות חלק ניכר מהאוכלוסיות שהן אמורות לשרת כפי שיפורט בהמשך. באין חקיקה מחייבת, נפגעות תדיר זכויותיהם המעטות ממילא של מבקשי המקלט. כפי שנכתב לעיל, מרבית מבקשי המקלט מחזיקים באשרה מסוג 2(א)(5), שאמנם מאפשרת להם לעבוד בשל מדיניות אי האכיפה שבה נוקטת המדינה,[34] אך אפשרויות התעסוקה שלהם מוגבלות וזכאותם לשירותים סוציאליים, לשירותי רווחה ולטיפול רפואי מצומצמת.[35] מבקשי המקלט אינם מקבלים סיוע, גם אם חלקי בתחומי הביטחון הסוציאלי (קצבאות ביטוח לאומי); תקנות הבריאות החדשות[36] – שאמנם מכירות בפעם הראשונה באופן רשמי בצורך בהסדרת שירותי בריאות עבור מבקשי מקלט, מחריגות מתחולתן את מרבית חסרי המעמד בישראל, כשהקבוצה הפגיעה שבהם היא קבוצת הילדים שנאלצים להסתמך על חסדיהם של תורמים ונמנעת מהם גישה לשירותים רפואיים; כמעט כל המקצועות המאוסדרים ע"י משרדי הממשלה חסומים בפני מבקשי המקלט; למבקשי מקלט אין זכות להוצאת רישיון נהיגה; שירותי הבנקאות שלהם מוגבלים ועוד. מדובר ברשימה שאינה ממצה, של שירותים וזכויות שאינם נגישים לאוכלוסיית מבקשי המקלט, כאשר בהיעדר חקיקה, אין ודאות או יציבות שאף הזכויות המעטות שהם זכאים להן יישמרו.
20. לא ניתן לקבל מציאות, שבה מדינת ישראל חתומה על אמנת הפליטים אך אין ולו דבר חקיקה ראשית אחד המתייחס למבקשי המקלט ולזכויותיהם, ובמקביל מקודמת חקיקה פוגענית, שמתעלמת מן העובדה שמערכת המקלט אינה מתפקדת ומבקשת לגרש את מי שלכאורה מזוהים כתומכי משטר, ללא בדיקה ראויה של בקשות המקלט.
21. שנית, הצעת החוק משתמשת באופן מטה במינוח "מסתננים", שאין לו עוד מקום בהקשר של אזרחי אריתריאה החוסים תחת הגנה בישראל, ואשר מונח זה הודבק להם בשל האופן שבו נכנסו לישראל לפני קרוב לשני עשורים, שבמהלכם הם שוהים במדינה כדין. המחוקק בחר למסגר את עניינם של פליטים ומבקשי מקלט תחת החוק למניעת הסתננות,[37] לכאורה כמונח חוקי טכני שלפיו מסתנן הוא "מי שאינו תושב כמשמעותו בסעיף 1 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965, שנכנס לישראל שלא דרך תחנת גבול שקבע שר הפנים לפי סעיף 7 לחוק הכניסה לישראל".[38] ואולם לא ניתן לנתק את הקשר בין ההגדרה החדשה לבין משמעותו המקורית של המונח.[39] החוק נחקק בראשיתו על רקע תופעת הפדאיון, חוליות חבלה מאורגנות ומאומנות, שהסתננו לישראל כדי לבצע פעולות טרור. מסתנן הוגדר כאזרח או נתין של לבנון, מצרים, סוריה, סעודיה, עבר הירדן, עירק או תימן.[40] כלומר המונח מסתנן נושא מטען היסטורי בעל זיקה ביטחונית, שאינו רלוונטי לפליטים ולמבקשי מקלט. השימוש במונח בהקשר זה יוצר נרטיב שגוי ומוטעה. במסגרת הליך חקיקת התיקון לחוק למניעת הסתננות, שבו שונתה ההגדרה של המונח "מסתנן", ציינה נציגת משרד המשפטים, כי הבחירה בחוק למניעת הסתננות הינה בחירה מכוונת שנועדה לשדר חומרה וכדי שהאחריות לטיפול בנושא תהיה בידי שר הביטחון.[41] ואמנם – בעניינם של מבקשי מקלט ופליטים, המציאות בפועל שונה. ראשית, הכל מסכימים כי אין מדובר במי שהגיעו לישראל במטרה לבצע פעולות חבלה. שנית, הסמכות לטיפול בבקשות המקלט ובעניינם של מבקשי המקלט והפליטים בכלל, היא בפועל של שר הפנים ואינה מענייניו של שר הביטחון. שלישית, אם אכן מדובר היה ב"במסתננים", ניתן היה לפעול לפי החוק למניעת הסתננות ולהגיש כתבי אישום בגין ביצוען של עבירות לפי החוק, אך מתוך הכרה במיהות האנשים חלף הגדרתם הטכנית, הדבר לא נעשה. נביא את דבריו של כב' השופט פוגלמן בנושא:

"הבחירות הרטוריות של המחוקק אינן עומדות לביקורתנו. מכל מקום, חשוב שבחירה רטורית לא תעמעם את המהות. שומה עלינו לזכור בכל שלב של הדיון את אפיונם המורכב של ה'מסתננים' החדשים, שחלק ניכר מהם מגדיר עצמו כמבקש מקלט."[42]

לא בכדי, כאשר רשויות המדינה השונות ובכללן רשות האוכלוסין וההגירה, הכנסת ובתי המשפט בוחנים את ענייניהם של מבקשי המקלט, הבחינה נעשית תוך התייחסות לעקרונות של אמנת הפליטים המוטמעת בשיטתנו המשפטית, מתוך הכרה בכך שהמכונים "מסתננים" הם בפועל מבקשי מקלט ופליטים שנאלצו לנוס ממדינות מוצאם בשל סכנת החיים שנשקפה להם. יתרה מזאת, בדברי ההסבר להצעת החוק הנ"ל נכתב כך: "מדינת ישראל מחויבת להעניק מקלט לאנשים הנמצאים בסכנה אישית במדינת מוצאם, בהתאם לעקרונות ההומניטריים והבין-לאומיים."[43] רוצה לומר, המציעים מכירים בכך שהאוכלוסייה שאליה מתייחסת הצעת החוק, אינה עונה על ההגדרה הטכנית של המונח "מסתנן", אלא שמדובר במי שיש להעניק להם מקלט מדיני לפי עמידה בקריטריונים מסוימים. כאמור, לפני שמחוקקים חוק שמציע הבחנה בין מבקשי המקלט, או בין "תומכי המשטר ומתנגדי המשטר" כפי שנכתב בהצעת החוק, יש לוודא כי בקשות המקלט אכן נבחנות בכנות, ואין להסתמך על חוות דעת משטרתיות בלבד, שכן הוכח שהן פעמים רבות שגויות ומובילות לתוצאות הרסניות לגבי מי שהם אינם תומכי משטר או מפרי חוק, אך נצבעו ככאלה ללא עוול בכפם.

הצעות חוק נוספות

מלבד הצעת החוק הנ"ל של חה"כ מלינובסקי, בחודש פברואר האחרון (2025) מקודמות הצעות חוק נוספות, שיש להן פוטנציאל פגיעה ניכר באוכלוסיית מבקשי המקלט בישראל:

23. הצעת חוק גירוש מסתננים תומכי המשטר במדינת אריתריאה ומסתננים שביצעו עבירות במדינת ישראל, התשפ"ה-2024 של עוצמה יהודית (לימור סון הר מלך ויצחק קרויזר), פ/5278/25.
24. הצעת חוק גירוש מסתננים תומכי המשטר במדינת אריתריאה ומסתננים שביצעו עבירות במדינת ישראל, התשפ"ה-2025 של חה"כ רביבו, פ/5327/25.

שתי הצעות החוק לעיל, מבקשו להרחיב את סמכות הגירוש של שר הפנים, לא רק למי שיוכרע לגביהם (כאמור, לא ברור על סמך איזה בסיס או מנגנון) כי הם "תומכי משטר", אלא גם לגירוש מבקשי מקלט שביצעו עבירות פליליות, כבר בשלב שלאחר הגשת כתב האישום. היינו, ללא ניהול הליך פלילי או הרשעה, כאשר עדיין עומדת לנאשם חזקת החפות. נשוב ונציין, כי כבר באירועים קודמים, המשטרה הגישה כתבי אישום נגד מבקשי מקלט ללא עוול בכפם כאשר בסופו של דבר התברר, כי לא קיימות נגדם ראיות כלל. לא ניתן לקבל מציאות שבה חקיקה ראשית מאפשרת גירוש של מבקשי מקלט תוך מניעת הזכות להליך הוגן ולגישה לערכאות על מנת לעמוד על חפותם.

25. 25. הצעת חוק האזרחות (תיקון – אי מתן אזרחות לילדו של אדם שנכנס לישראל שלא כדין), התשפ"ה-2025, של חה"כ יבגני סובה, פ/5534/25.

סעיף 4א(ב) לחוק האזרחות מנוסח כעת באופן הבא:

(ב) מי שהגיש בקשה לפי סעיף קטן (א) ונתקיימו לגביו התנאים המפורשים בו, יאשר שר הפנים, או מי שהשר הסמיכו לכך, את בקשתו; אולם רשאי הוא שלא לאשר את הבקשה אם הורשע המבקש בעבירה על בטחון המדינה או שנידון למאסר חמש שנים או יותר בשל עבירה אחרת.

התיקון שלעיל, מבקש להוסיף לסעיף החוק את המילים הבאות: אחרי "עבירה אחרת" יבוא "או שהוא ילדו אדם שנכנס לישראל שלא כדין". היינו, תיקון שמכוון באופן ישיר לילדים להורים מבקשי מקלט.

יש לראות את צבר החקיקה בכללותו. אם אכן הצעות החוק מבקשות להתמודדות עם בעיה מסוימת שלפיה יש לטפל באירועי אלימות ופשיעה (וכפי שכבר הובהר, הצעות החוק אינן משרתות את התכלית), מדוע מבקשים כעת למנוע מתן מעמד לילדי מבקשי מקלט, שחלקם נולדו בישראל, מתחנכים במוסדות החינוך שלנו ומבקשים להיות חלק מן החברה הישראלית, שכן זהו מרכז חייהם? התמונה האמיתית היא שונה ממה שמציעי החוק מנסים לצייר, והמטרה האמיתית היא ליצור סדקים ביישום הלקוי ממילא של אמנת הפליטים, כדי שניתן יהיה להרחיק ממדינת ישראל את מי שדמויות פוליטיות מסוימות אינן חפצות בעיקרו.

התבטאויות של שרים וח"כ בנוגע למבקשי המקלט

כחלק מקידום הצעות החוק, שרים וחברי כנסת מתבטאים נגד אוכלוסיית מבקשי המקלט באופן חריף. המידע המוצג לציבור ולחברי הכנסת שגוי והמינוחים מכלילים וגובלים בהסתה נגד מי שביקשו להגיע למדינת ישראל כדי לקבל הגנה וביטחון.

נביא דוגמאות לדברים:

דברי שר הפנים, משה ארבל, במליאת הכנסת מיום 26.2.2025:

1. "בשנים האחרונות הובהר שחלק גדול מאוד מהפליטים הם תומכי משטר באריתריאה ולא מתנגדי משטר. אין שום הצדקה לתת לפליטים האלו מקלט או מעמד פליט, או להחיל עליהם מדיניות אי הרחקה משום שהם לא יירדפו במדינת המוצא שלהם."
2. "מדובר לכל היותר במהגרי עבודה שכמו מיליונים רבים בעולם מבקשים לגור במדינה מערבית מתקדמת אבל אין הכרח לאפשר להם להישאר בארץ."
3. "בנוסף להיבטים הללו חלק גדול מאותם מסתננים היו מעורבים בפלילים בייחוד באלימות קשה כלפי מתנגדי משטר אריתראים."
4. "ההצדקה להרחיק מסתננים עבריינים ברורה. חשוב שהניסוח המדויק בוועדה יעשה בתבונה, ובתיאום אם אנשי המקצוע ברשות האוכלוסין והלשכה המשפטית, באופן שניתן יהיה להוציא לפועל את החוק ולא רק להשאירו כאות מתה חלילה."

המידע שהוצג לעיל הוא שגוי ויותר נרטיב מסוכן. אוכלוסיית מבקשי המקלט, הגיעה לישראל כי ברחה ממשטר רצחני ומסכנת חיים מוחשית. אין מדובר במהגרי עבודה, אלא במי שנסו עם ילדיהם מזוועות במדינות מוצאם. יתרה מכך, אין התייחסות בדברים לעובדה שמערכת המקלט אינה מתפקדת במשך שנים, בשל מדיניות מכוונת ולעובדה כי אין כוונה לתת מעמד פליט לאף מבקש מקלט, אלא רק לפתוח פתח לגירוש תוך פוטנציאל ברור לזיהוי שגוי ולגירוש אנשים שזכאים למעמד פליט.

דברי חה"כ מלינובסקי מישראל ביתנו, במליאת הכנסת מיום 12.2.2025:

1. "יש לנו 23,000 מסתננים שאנחנו לא כל כך רוצים אותם פה. ברור שהם לא מבקשי מקלט, אלא מהגרי עבודה."
2. "הם הקימו בדרום תל אביב ארגוני פשע, הם אלימים ואגרסיביים."
3. "בעיני הם בכלל לא צריכים להיות פה. רוב המסתננים האלו הם גברים מגיל 20 עד 50. הם לא מבקשי מקלט. זה גיס חמישי. אם הכוח הזה של גברים צעירים יקום עלינו במרכז הארץ ביום מן הימים, זה לא יהיה שומר חומות זה יהיה שומר חומות חמור יותר."
4. "אנחנו מאפשרים לאנשים אלימים לחיות פה, להשתלט על המרחב הציבורי, להטיל אימה על אזרחי ישראל ולעשות פה הפגנות אלימות בעד במשטר של המדינה שלהם."

אין צורך להכביר במילים, שכן הדברים נאמרו באופן ברור. מבקשי המקלט אינם רצויים במדינת ישראל והצעת החוק נועדה לא רק לגרש את מי שיוגדרו "תומכי משטר" אלא לפתוח פתח לגירוש רחב יותר.

דברי חה"כ מלינובסקי בדיון בוועדת הפנים, שהתקיים ביום 24.2.2025:

1. "יש פה ארגוני פשע שהשתלטו על מדינת ישראל. מי שחושב אחרת מוזמן לנסוע לדרום תל אביב. זה יכול להפוך לאירוע לאומני. בעסקים שלהם משדרים אל ג'זירה."
2. "יש שם כנופיות, עסקים בלי רישיונות שמסתובב בהם כסף שחור."
3. "לא מעניינות אותי אמנות הבינלאומיות. אני לא צריכה את זה. יש גבול לטיפשות. גם אונר"א הוזכרו באמנות בינלאומיות."

מדובר בטרמינולוגיה מסיתה, מכלילה, שהיא רחוקה מן המציאות ונועדה לקדם נרטיב שקרי נגד אוכלוסיית מבקשי המקלט בכללותה. כמו כן, לא ניתן להתעלם מן העובדה, כי חה"כ מלינובסקי אומרת במפורש שהיא אינה מעוניינת ליישם אחר הוראותיה של אמנת הפליטים.

דברי חה"כ לימור סון הר-מלך מעוצמה יהודית, במליאת הכנסת מיום 24.2.2025:

1. "תחושת ההפקרות והאימה בדרום תל אביב לא השתנתה. המסתננים ממשיכים להשתלט על שכונות שלמות, החיים שם הפכו לבלתי נסבלים. האימה והפשיעה גואות, משפחות עוזבות, נשים מפחדות ללכת ברחוב, קשישים אינם מעזים לצאת מבתיהם והמדינה עומדת מהצד כבולה בשלשלאות של בג"ץ ובהחלטות משפטיות המונעות כל פיתרון."
2. "כל מה שהממשלה ניסתה לעשות כדי להגן על אזרחי מדינת ישראל, נמחק בפרוגרסיביות על ידי החלטות משפטיות שלא לוקחות בחשבון את סבלם האיום, הפגיעה האנושה באיכות חייהם ולעיתים אף בעצם חייהם של תושבי דרום תל אביב, פתח תקווה, נתניה ואילת."
3. "סיכול ההחלטות והצעות החוק בנושא, משמעותו עוד אלימות, עוד אונס, עוד פשיעה, והקורבנות הם תושבי השכונות."
4. "מבחינתנו, כולם צריכים להיות מגורשים. תומכי משטר ומתנגדי משטר. מי שנמצא כאן שלא כחוק מקומו איננו במדינת ישראל."
5. "המאבק הזה הוא לא רק מאבק משפטי או פוליטי, זהו מאבק על מדינת ישראל כמדינה יהודית. לא נאפשר לבג"ץ או לארגונים זרים לכבול את ידנו."
6. "אין לנו מחויבות לקלוט מסתננים שהפכו את חייהם של אזרחינו לסיוט. הם לא פליטים, הם מהגרי עבודה והם כאן רק כי הם יודעים שישראל מאפשרת זאת בזמן שהם מנצלים את רחמנותנו. לא ניתן להמשיך לקבל מצב שבו ישראלים חשים נרדפים בשכונותיהם."

השיח הגזעני ניכר בכל מילה. אין מדובר בהצעות חוק שתכליתן לפתור בעיה, אלא בהצעות של חקיקה פוגענית שנועדו להרע לאוכלוסייה הפגיעה ביותר החיה בישראל, תוך יצירת נרטיב שלפיו מדובר באוכלוסייה אלימה, עבריינית, חלף היותם מבקשי מקלט שבמשך שנים חיים בישראל ללא מינימום של זכויות המאפשרות קיום ראוי.

סיכום

במקום ליישם פרקטיקה קיימת, שלוקחת בחשבון את זכויות מבקשי המקלט והפליטים בישראל, תוך התייחסות למחדל מערכת המקלט שאינה מתפקדת ומותירה את מבקשי המקלט, בכוונת מכוון, בערפל נורמטיבי מבחינת זכויותיהם,[44] מבקשות הצעות החוק להתמקד רק בקבוצה קטנה וחריגה מתוך מבקשי המקלט, שאינה מעידה על הכלל ולהרחיב את סמכויות הגירוש לא רק למי שיוגדרו כ"תומכי משטר" אלא לכלל מבקשי המקלט. בידי המדינה הכלים והחובה להגן על אזרחי אריתריאה הזכאים להגנה הן מפני הרחקתם לארצם הן מפני נציגי המדינה בישראל; לבחון את בקשותיהם למקלט באופן זהיר, אחראי ויעיל; וכמובן למצות כל הליך פלילי בהתאם לדין. הצעת החוק אינה נותנת מענה לאף אחד מאלה.

[1] אמנה מעמדם של פליטים, כ"א  189, 137 (נחתמה בשנת 1951) (אושררה ונכנסה לתוקף בשנת 1954).

[2] פרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים, 606, 267 (נחתם ונכנס לתוקף בשנת 1967).

[3] בג"ץ 8675/11 מספן מזמור טדסה (Mespen Mezmor Tadessa) נ' יחידת הטיפול במבקשי מקלט, בס' 8 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 14.5.2012).

[4] בג"ץ 7146/12 נג'ט סרג' אדם נ' הכנסת, פ"ד סו(1) 717, בס' 7 לפסק דינה של כב' השופטת ארבל.

[5] עע"מ 8908/11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים, בס' 19 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 17.7.2012).

[6] פרשת אדם, לעיל ה"ש 4, בס' 6 לפסק דינה של כב' השופטת ארבל.

[7] ר' עע"מ 8101/15 אלמסגד גריוסוס צגטה נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 28.8.2017) ועמ"נ (מנהלי תל אביב-יפו) 1003-10-22 מ.ו. ווקגרה נ' רשות האוכלוסין וההגירה, משרד הפנים (פורסם בנבו, 23.8.2023).

[8] בג"ץ 5190/94 אל טאיי ואח' נ' שר הפנים, מט(3) 843 (1995), בס' 7 לפסק דינו של הנשיא, כתוארו אז, ברק.

[9] פרשת אדם, לעיל ה"ש 4, בס' 8 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן.

[10]  נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (מס' נוהל 5.2.0012) (תאריך עדכון 21.3.2022), בחלק הכללי: "אין בנוהל זה כדי לגרוע מההלכה הפסוקה, לפיה אין לגרש אדם למקום שבו צפויה לו סכנת נפשות על פי עיקרון Non-Refoulement".

[11] פרשת אספו, לעיל ה"ש 5, בס' 4 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 17.7.2012).

[12] היאס ישראל 0.06% – המספרים מדברים: הטיפול בבקשות מקלט בישראל (2020). הדו"ח אמנם נכתב ופורסם בשנת 2020, אך עד למועד כתיבת שורות אלה לא התקבלו בקשות מקלט נוספות בישראל.

[13] בג"ץ 4630/17 ADAM GUBARA TAGAL ו-23 אח' נ' שר הפנים, בפס' 17 לפסק דינה של הנשיאה, כתוארה אז, חיות (פורסם בנבו, 25.4.2021).

[14] מבקר המדינה משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה: הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (2018).

[15] פרשת TAGAL, לעיל ה"ש 13, בס' 18-16 לפסק דינה של הנשיאה, כתוארה אז, חיות.

[16] דו"ח מבקר המדינה, לעיל ה"ש 14, בעמ' 1443.

[17] https://euaa.europa.eu/asylum-report-2024/3131-granting-international-protection-recognition-rates-first-instance#:~:text=In%202023%2C%20the%20recognition%20rate,refugee%20status%20or%20subsidiary%20protection).

[18] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032.

[19] עע"מ 8675/11 מספן מזמור טדסה (Mespen Mezmor Tadessa) נ' יחידת הטיפול במבקשי מקלט, בס' 12 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 14.5.2012).

[20] עת"מ (ת"א) 1642-01-12  SAMUEL AMANZE NWACHUKWUנ' מש' הפנים, בס' 7 לפס דינו של כב' השופט מודריק, פס"ד מיום 29.4.2012, ערר 2288-16.

[21] דברי הסבר להצעת חוק גירוש מיידי של מסתננים התומכים במשטר מדינתם, התשפ"ה–2024.

[22] פרוטוקול ישיבה 298 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה-25, 41 (4.12.2025).

[23] שם, בעמ' 38.

[24] שם.

[25] שם, בעמ' 39.

[26] שם.

[27] בר"ם 5040/18 פלונית נ' רשות האוכלוסין וההגירה (פורסם בנבו, 9.2.2020).

[28] המוקד לפליטים ולמהגרים דיקטטורה ללא גבולות – פסטיבלי השגרירות, המחאה והמעצרים המנהליים של פליטי אריתריאה בספטמבר 2023 (2024).

[29] שם, בעמ' 19.

[30] מ"י 1258-09-23 מיום 5 בספטמבר 2023.

[31] דיקטטורה ללא גבולות, לעיל ה"ש 28, בעמ' 28.

[32] שם, בעמ' 31.

[33] שם, בעמ' 40-39.

[34] בג"ץ 6312/10 קו לעובד נ' הממשלה (פורסם בנבו, 16.1.2011).

[35] פרשת TAGAL, לעיל ה"ש 13, בס' 19 לפסק דינה של הנשיאה, כתוארה אז, חיות.

[36] תקנות ביטוח בריאות ממלכתי (הסדרים לעניין רישום בקופת חולים ומתן שירותי בריאות לנמצאים בישראל שאינם מבוטחים לפי החוק), התשפ"ד-2024, ק"ת 2716.

[37] החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954.

[38] שם.

[39] פרשת אדם, לעיל ה"ש 4, בס' 10 לפסק דינו של השופט פוגלמן.

[40] דברי הסבר להצעת חוק הצעת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 3 והוראת שעה), התשע"א-2011, ה"ח הממשלה 577, 594.

[41] פרשת אדם, לעיל ה"ש 4, בס' 13 לפסק דינו של השופט פוגלמן.

[42] שם.

[43] דברי הסבר להצעת חוק גירוש מיידי של מסתננים התומכים במשטר מדינתם, התשפ"ה–2024.

[44] פרשת אספו, לעיל ה"ש 5, בפסק דינה של השופטת חיות.