ארגון סיוע לפליטים ומבקשי מקלט בישראל

Aid Organization for Refugees and Asylum Seekers in Israel

מיתוס הפליט שחצה יותר מגבול אחד

עיצוב: אפרת אטיאס
תאריך: 18.6.14 מקור: יותם גדרון

אחת הטענות הרווחות סביב סוגיית מבקשי המקלט בישראל היא כי אין מדובר בפליטים, שכן ישראל אינה גובלת באריתריאה או בסודן, ופליטים מאבדים את זכותם להגנה לאחר שחצו יותר מגבול אחד. עם השנים, הפכה הטענה כה נפוצה עד כי יש שהגדילו וטענו כי קיים סעיף באמנת הפליטים אשר אוסר על מבקשי מקלט לחצות יותר מגבול אחד.

יש לציין כבר בפתח הדברים שבאמנת הפליטים אין כלל כזה השולל מאדם את האפשרות להיות מוכר כפליט אם חצה יותר מגבול אחד. אמנת הפליטים כלל אינה קובעת כי על פליט מוטלת החובה לברוח דווקא למדינה הקרובה ביותר למדינת המוצא שלו ולהישאר בה. לפי האמנה פליט הוא מי שנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת ואינו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור.

הסעיף שעליו מתיימרת להתבסס הטענה השגויה שלפליט אסור לחצות יותר מגבול אחד הוא סעיף 31(1) לאמנת הפליטים. סעיף 31(1) לאמנה קובע כי ״המדינות בעלות האמנה לא יטילו עונשים על פליטים, שבדרכם ישר מן הארץ שבה ריחפה סכנה על חייהם או על חירותם, במשמעות סימן א [כלומר בשל רדיפה על בסיס אחת מהעילות המנויות בהגדרת הפליט - י.ג], נכנסו לשטח ארצן או נמצאים בו בלא הרשאה, בתנאי שעליהם להתייצב בלא דיחוי לפני הרשויות ולתת נימוק מספיק לכניסתם או לשהייתם הבלתי חוקית.״

לא רק שהסעיף המדובר אינו עוסק בשלילת מעמד הפליט, הוא כלל אינו מתייחס לחציית יותר מגבול אחד. בעת ניסוח האמנה, דנו נציגי המדינות בניסוחים אפשריים לסעיף זה, ובכוונה בחרו להמנע מאיסור על חציית יותר מגבול אחד, מאחר שהבינו כי נסיבות הבריחה של פליטים מהרדיפה בארצותיהם יכולות להוביל אותם גם למדינות אחרות, אשר לא תמיד יהיה זה סביר לדרוש מהם לעצור בהן ולבקש מהן מקלט.

הרציונל מאחורי הסעיף

בחינת נסיבות ניסוח ס׳ 31(1) מלמדת כי הוא לא נועד למנוע הגנה מפליטים אשר חצו יותר מגבול אחד, ובכוונה אינו קושר בין הסכנה לחיים או לחירות לבין מדינת המוצא של הפליט. במקור ביקשו נציגי המדינות לנסח סעיף אשר אינו כולל את הביטוי ״ישר מן הארץ…״, ועל כן למעשה מעניק לפליטים הגנה מפני ענישה על כניסה בלתי חוקית למדינה תמיד ובכל מקרה. בסופו של דבר הוסף את הביטוי המדובר, לבקשת הנציגים הצרפתים, אשר ביקשו למנוע מצב שבו פליטים שכבר מצאו מקלט והגנה, נעים בחופשיות בין מדינות מבלי להידרש למגבלות החוקיות הרגילות המוטלות על תנועה כזאת. המשלחת הצרפתית נתנה דוגמה של פליט אשר קיבל מעמד בצרפת ולאחר מכן היגר בצורה בלתי חוקית אל תוך בלגיה, וטענה כי יהיה זה בלתי סביר שדיני ההגירה של בלגיה לא יחולו עליו אך משום שהוא פליט ולמרות שכבר קיבל הגנה ואינו מצוי בסכנה.

למול טענותיה של צרפת, הדגישו מדינות אחרות כי פעמים רבות יש לפליטים סיבות טובות מספיק להמשיך ולחצות יותר מגבול אחד כאשר הם בורחים מארצם, ולא פעם המעבר במדינות כאלה או אחרות בדרך אל מדינת המקלט הוא הכרחי. למעשה, ראש נציבות האו״ם לפליטים בעת ניסוח האמנה, דר׳ וואן הויבן גדהארט (van Heuven Goedhart), סיפר את סיפורו האישי מתקופת מלחמת העולם השניה בהקשר זה וביקש לטעון כי מעבר במדינות שונות לאחר בריחה ממדינת המוצא הוא לעיתים הכרחי. בשנת 1944 ברח גדהארט מהולנד, התחבא חמישה ימים בבלגיה, אך בשל חשש לחייו הוברח על ידי הרזיסטנס לצרפת, משם המשיך לספרד ולאחר מכן לגיברלטר.

נוסח סעיף 31(1) משלב בין הטיעון של המשלחת הצרפתית למטרה של הגנה על פליטים אשר נמלטים בנסיבות שונות מארצם בחיפוש אחר הגנה. הסעיף, אם כן, נועד להגן הן על פליטים אשר חלפו במסע הבריחה שלהם דרך מספר מדינות, והן על פליטים אשר לא יכלו לקבל הגנה אפקטיבית במדינה הראשונה אליה ברחו, היו חשופים בה לסכנה, ולכן החליטו להמשיך לברוח. בעוד שפליטים אלה בכל מקרה עדיין זכאים למעמד של פליט, סעיף 31 נועד להגן עליהם גם מפני ענישה על כניסה בלתי חוקית למדינה.

ספר העזר של נציבות האו״ם לפליטים בנושא אמות המידה והסטנדרטים בנוגע לכליאת מבקשי מקלט מרחיב ומסביר: ״הביטוי ״שבדרכם ישר״ בסעיף 31(1) חל במצב בו אדם נכנס למדינה בה הוא מבקש מקלט ישירות מארץ המוצא שלו, או ממדינה אחרת בה ההגנה עליו וביטחונו לא יכלו להיות מובטחים. מכך מוסק כי הביטוי מכסה גם מצב בו אדם עבר במדינת ביניים לפרק זמן קצר מבלי שפנה לבקש, או מבלי שקיבל בה, הגנה. אין כל מגבלת זמן קפדנית אשר ניתן ליישם על המושג ״שבדרכם ישר״, וכל מקרה צריך להבחן על מאפייניו הוא

כך לדוגמה, פליט אשר בורח מאריתריאה וחוצה את סודאן וסיני בדרכו לישראל, אינו נחשב רק בשל כך למי שזכה להגנה במצרים, ולכן אין להעניש אותו על עצם כניסתו הבלתי חוקית לשטח ישראל. זאת, בייחוד במידה ועבר באותן מדינות לפרק זמן קצר, ועל אחת כמה וכמה במידה וסבל בהן עינויים והפרה חמורה של זכויות אדם. בכל מקרה, נתיב הבריחה אינו משנה את היותו פליט לפי האמנה אם אכן נמלט מאריתריאה בשל פחד מבוסס מרדיפה כאמור בהגדרת הפליט. כמו כן יש להדגיש, כי עצם העובדה שנציבות האו״ם לפליטים פעילה במדינות כאלה ואחרות דרכן עוברים פליטים (כפי שקורה במצרים או סודאן, לדוגמה), אין בה בכדי להבטיח שפליטים באותן מדינות נהנים מהגנה ראויה.

המצב בעולם

רוב הפליטים ברחבי העולם נותרים במדינות הסמוכות למדינות המוצא שלהם וכלל לא ממשיכים אל מדינות המערב. לפי נתוני נציבות האו״ם לפליטים לשנת 2012, יותר מ-80 אחוז מהפליטים נמצאים במדינות מתפתחות. עם זאת, כאשר בורחים בני אדם מארצם, חוצים ימים ויבשות ומגיעים למדינות שאינן מדינות שכנות לארץ המוצא שלהם, הם עדיין פליטים לפי האמנה, כל עוד אכן ברחו מארצם בשל פחד מבוסס להיות נרדף מאותם טעמים אשר מונה ההגדרה האמנתית.

כידוע, רוב המדינות אינן ששות לקבל את הפליטים המגיעים אל שעריהן, ובטח שלא להבטיח את הזכויות המגיעות להם לפי האמנה. עם גידול ההיקף בהגירה הבלתי חוקית בעשורים האחרונים הרחיבו מדינות רבות את מאמציהן למנוע ממבקשי מקלט את הכניסה לשטחן מלכתחילה. פעולות כמו החזרת סירות של מהגרים אל החופים מהן יצאו או הקמת מכשולים על גבולותיהן של מדינות עשירות ומפותחות, הולידו דיון אשר הולך ומתרחב בשאלה האם ומתי מותר למדינות למנוע בכוח את כניסתם של פליטים, אשר אינם מגיעים ישירות ממדינת המוצא שלהם, ומתי הן רשאיות להחזיר פליטים אשר נכנסו לתוכן שלא כחוק, אל המדינות בהן עברו בדרכם.

כאמור, אמנת הפליטים אינה מגדירה פליט ביחס למספר הגבולות שחצה או ביחס למרחק בין ארץ המוצא שלו לארץ המקלט, ואינה מחייבת אותו לשהות בטריטוריה כזו או אחרת. על כן, בהיעדר הסכמים בין מדינות המאפשרים להשיב או להעביר פליטים ממדינות מסוימות אל מדינות אחרות ואל מדינות דרכן עברו (דוגמת ההסכמים הקיימים בין מדינות באיחוד האירופי), לפעולות אלו אין כל בסיס חוקי והן אינן אפשריות ברמה הביצועית - מדינות אינן יכולות פשוט לשלוח אנשים אל תוך מדינות אחרות ללא שיתוף הפעולה שלהן.

עם זאת, שאלת זכותן של מדינות למנוע בכוח את כניסתם של פליטים נותרת בעינה, שכן לא פעם מתאפשר למדינות ״להקדים תרופה למכה״ ולמנוע מפליטים להכנס לשטחן מראש, גם כשאין להן כל אפשרות להבטיח מה יעלה בגורלם של אותם פליטים אשר כניסתם למדינה נמנעה.

בעוד למדינות יש את הזכות לשמור על גבולותיהן ולקבוע מדיניות הגירה מוסדרת, כללי המשפט הבינלאומי מטילים מספר מגבלות על זכותן של מדינות לעצור בכוח את כניסתם של מהגרים בלתי חוקיים או לגרשם למדינות שלישיות. בעוד פליט לפי האמנה הוא מי שנמלט מארצו בשל רדיפה, כללי המשפט הבינלאומי המנהגי מגינים על בני אדם גם מפני גירוש אל סכנת חיים או פגיעה חמורה בזכויות אדם, גם אם אין מקורן בהכרח ברדיפה. עקרון זה נקרא עקרון ״אי ההחזרה״ (Non-refoulement), וכל מדינות העולם מחויבות בו בין אם חתמו על אמנת הפליטים ובין אם לאו.

כך, מדינות מחוייבות לפתוח את שעריהן לא רק לפליט שחוצה את הגבול ממדינה שכנה או לפליט המגיע ישירות מארץ המוצא שלו דרך מדינה אחרת, אלא גם לכל פליט אשר עבר דרך מדינות בהן לא היה באפשרותו לקבל הגנה, מדינות בהן חייו היו בסכנה, בהן היה חשוף לפגיעה חמורה בזכויותיו, לעינויים או ליחס בלתי אנושי ומשפיל.

פליטים ממדינות מזרח אפריקה או סוריה, לדוגמה, זכאים להגנה במדינות אירפה אף על פי שחצו בדרכם בדרך כלל יותר מגבול אחד או שניים, ואינם מוחזרים לא למדינות המוצא שלהם ולא למדינות דרכן עברו. זאת, אלא אם כן מדובר במדינות בתוך אירופה, אשר יש באפשרותן להעניק להם הגנה ולהבטיח כי זכויותיהם לפי אמנת הפליטים יכובדו, ורק משום הסכמים פנים אירופיים המתירים למדינות להחזיר מבקשי מקלט אל המדינה הראשונה בתוך האיחוד אליה נכנסו (יש לציין כי גם הסכמים אלה מעוררים קשיים רבים והם סופגים ביקורת מצד ארגוני זכויות בשנים האחרונות).

פסיקת בית הדין האירופי לזכויות אדם משנת 2012, לדוגמה, קבעה כי איטליה הפרה את אמנת זכויות האדם האירופית ואת "עקרון אי ההחזרה״ כאשר החזירה בכוח לחופי לוב מבקשי מקלט אשר ניסו להכנס אליה דרך הים. במקרה אחר משנת 2011 אסר בית הדין האירופי לזכויות אדם על החזרת מבקש מקלט מבלגיה ליוון, בשל הפרת זכויותיהם של מבקשי מקלט ביוון ומכיוון שהם חשופים לגירוש ממנה ללא הליך הוגן לבחינת מעמדם כפליטים.

חשוב לציין כי "עקרון אי ההחזרה״ כולל גם איסור להחזיר מבקשי מקלט אל מדינה אחרת אשר היא זו שתחזיר אותם אל מדינה בה תשקף סכנה לחייהם או לחירותם, וכמו כן איסור על מדינות להפעיל על פליטים לחץ מתוך כוונה שיעזבו ״מרצון״ אל מדינה בה תשקף סכנה לחייהם או לחירותם. גירוש למדינה שלישית ממנה יגורש הפליט אל מדינת המוצא שלו נקרא ״החזרה עקיפה״, והפעלת לחץ לשם יציאה ״מרצון״ מכונה ״החזרה קונסטרוקטיבית״ - גם זו וגם זו מהוות הפרה של "עקרון אי-ההחזרה".

המצב בישראל

בהקשר המקומי, המדינה השלישית דרכה עוברים מרבית מבקשי המקלט היא מצרים. מכיוון שמבקשי מקלט חשופים במצרים להפרה חמורה של זכויות אדם, כולל חטיפות ועינויים מצד סוחרים בבני אדם, כליאה ומעל הכל גירוש בחזרה למדינת המוצא שלהם מבלי שתיבחן בצורה הוגנת הזכות שלהם להגנה, ישראל אינה רשאית להחזיר מבקשי מקלט למצרים וכמו כן אינה רשאית למנוע ממבקשי מקלט להיכנס אליה במידה והם מגיעים אל צידה האחר ויש לישראל מבחינה אפקטיבית את היכולת לאפשר להם להיכנס אליה.

חרף איסור זה, ישראל מנעה ממבקשי מקלט בעבר את הכניסה לתחום המדינה ואף ביצעה ״החזרות חמות״ של מבקשי מקלט שנכנסו לישראל, בחזרה אל שטח מצרים. זאת, אף על פי שידוע גם כי בצידו השני של הגבול הישראלי-מצרי מתרחשות הוצאות להורג של מבקשי מקלט אפריקאים על ידי חיילים מצרים, מקרי אונס וכן הסגרה של מבקשי מקלט לידי סוחרים בבני אדם אשר נוהגים לענות אותם.

לסיכום - העובדה שמבקש מקלט עבר במצרים בדרכו לישראל אין בה למנוע ממנו לזכות במעמד של פליט, ואין בה לאפשר למדינה להטיל עליו עונשים, אך ורק בשל כך שנכנס למדינה שלא כחוק. מעבר לכך, הלחץ שמופעל על מבקשי מקלט לצאת מישראל ״מרצון״ אל מדינות אשר זכויותיהם אינן מובטחות בהן ואשר לא ניתן להבטיח שלא יגורשו מהן אל מדינות המוצא שלהם, הוא פסול.

אך, לדוגמה, אם ייכנס לישראל שלא כחוק פליט אריתריאי אשר זכה כבר להגנה בשבדיה וזכויותיו שם מכובדות - אך ורק מתוך מטרה לזכות שוב במעמד של פליט בישראל - תוכל ישראל להחזירו לשבדיה מבלי לסכן את חייו ומבלי להפר את "עקרון אי ההחזרה״. כמו כן, סעיף 31(1) לאמנת הפליטים אשר הוצג בתחילת הדברים לא יגן עליו מפני ענישה על כניסתו הבלתי חוקית למדינה.

***הכותב הוא סטודנט למשפטים ופעיל בא.ס.ף